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“电改十年的回顾与思辨”电与网的分与拆(来源:中国经济周刊)

发布时间:2017年02月27日 发布部门: 阅读数:343

电改十年的回顾与思辨”电与网的分与拆
       国家发改委原副主任、国家能源局原局长 张国宝
2002年进行的电力体制改革已经过去了10年。
10年间,电力工业飞速发展,装机容量从2001年的3.386亿千瓦,增加到2011年的10.5亿千瓦,2012年将突破11亿千瓦,很快就要赶上美国,成为世界上电力装机容量最大的国家;电网从六大区域电网基本互不相连到形成包括西藏和海南岛在内的全国联网。但另一方面,对电力体制改革是否成功仍争议不断。
1999年我开始任国家发展计划委员会(下称“国家计委”)副主任,分管能源、交通、工业、高新技术等产业,责任所在,有幸在时任国务院总理朱基、国务院副总理吴邦国和国家计委主任曾培炎三位同志的直接领导下,参与了电力、民航、铁路、电信这四个被社会认为是垄断性行业的改革方案设计,作为过来人、亲历者,我有责任把这段历史记载下来。
发电企业:“一拆五”并引入多种所有制形式
上世纪90年代末,相对民航和电信改革而言,要求对电力体制进行改革的呼声很高。
过去政府管理经济的架构,很大程度上受到苏联的影响,设置了很多专业性的工业部门。随着中国经济体制改革的进行,众多的专业部门被撤销归并成几个综合性的管理部门。改革之后,许多专业性的部门没有了,相对集中和精简了。其中有一些专业部门变成了企业,这些企业既管了一些企业性的事情,但又继承了原来部门政府管理的部分职能,电力也是这样。过去的电力部演变成了国家电力公司,仍然行使部分政府行政管理职能,也有企业管理职能。
回过头来看,这可能是我们改革进程中一个非常重大的步骤,也是一个阻力比较大的步骤。当时有这样一种说法:庙里有这么多的菩萨,你光把菩萨请走了还会有其他的菩萨来,所以要先拆庙后搬菩萨。你想想,那个时候涉及了几十个部委的动作,涉及到的人数我没有详细的数字,估计起码有好几万人,这么大的改革,需要很大的魄力。
部委撤并改革后,第二步便是对一些已经变成公司,但是又兼有行政管理职能的机构进行进一步改革,首先就是电力、民航、铁路和电信部门。
如果让这些部门自己改自己是很难的,所以需要一个综合部门设计改革方案。这任务落到了国家计委头上。曾培炎同志当时任国家计委主任,他当改革领导小组组长,我当副组长,因为当时这四个行业都是我分管,体改办以及被改革的几个部门的同志也参加了改革领导小组的工作。
当时对电力体制改革比较有共识的首先是政企分开,把政府的职能从原来的国家电力公司里面剥离出来放到政府部门里面去;第二个是改革的模式,大家比较统一的看法就是厂网分开。发电企业和电网输配业务在改革之前均属于国家电力公司,把原来属于国家电力公司的发电企业剥离出来,不再垄断,不再由一家公司办电,而是允许多家办电,多种所有制办电,引入竞争。
多家办电实际上是两个步骤:一个步骤是把原来国家电力公司所属的发电企业剥离出来,但不是一家发电企业,而是组成了5家发电企业。5家可以相互竞争,根据你的服务,根据你其他方面的能力来进行竞争。另一个重大的步骤是,原来国家电力公司范围以外的发电企业也允许参与竞争,就是多种所有制都允许参与到发电领域中来,包括外资以及中外合资、民营企业,也包括非电力部门的企业来办电。例如香港华润、台湾地区的台塑,煤炭行业的神华、同煤集团,民营的协鑫、珠江,地方投资主体的河北建投、江苏国信等都办了一些电厂。估计现在发电企业上百家都不止,而原属于国家电力公司的五大发电公司所占发电容量的比例连一半都不到,这标志着多种所有制都允许参与到发电领域中来,形成了多家办电的竞争格局。
电网成改革焦点:全国“一张网”还是“多张网”?
电力改革过程中,遇到不少难题,难题之一便是电网怎么办?
有人提出电网也可以引入竞争,类似于把发电变成五大公司一样,要把电网变成几个公司。曾经有过设想,按照原有的6个电管局(即东北、西北、华北、华中、华东、南方),把这6个电力大区变成六个电网公司。
但是也有人提出,就算你把它变成了6个电网公司,在任何一个电网公司的管辖范围内它还是一家。例如东北电网,在东北地区内,也不可能把南方电网的电送到东北去跟它竞争,所以在它的范围内还是自然垄断,只是这个自然垄断的范围从全中国变成了某一个区域而已,所以有人认为这个改法不行,主张电网不能拆分,应当是全国“一张网”。
电力改革碰到了很大的阻力,电力部门和其他部门的一些同志对厂网分开,还要拆分电网觉得挺心疼,难以接受。新中国成立以来都是这样的体制,并且发展成现在这样一个有相当规模的电力工业,现在给拆了,心里不好受。但是这些同志也不好说什么,因为社会舆论都认为应该要进行政企分开和厂网分开,这已经是大势所趋。
不过,在此基础上再进一步把“网”分开的意见阻力就大了。最后归结起来电力体制的焦点是:到底全国是“一张网”还是“多张网”?
高层也有不同看法,有主张“一张网”的,也有主张“多张网”的,电力体制改革到了具体方案设计的阶段,遇到了很大的难题。国家电力公司是被改的对象,比如说厂网分开直接关系到电力公司的拆分,不仅仅是发电企业分离出去,还有电网公司拆不拆的问题,这要比现在想象的复杂得多。改革是大势所趋,但你说一点想法也没有也是不可能的,这是事实。
当时组织上让我去找高严(时任国家电力公司总经理)谈过一次,他没有当着我的面说不同意或者表现出对改革有抵触,但只寒暄了几句就推说身体有病,让别人和我谈。你说他心里痛快吗?他不会愿意电力被进一步拆散。有这样认识的不只是几个人。
为了形成改革共识,当时组织人去国外考察,借鉴其他国家的电力管理体制经验,举办了很多国内外的研讨会和座谈会。电网能不能拆开,成了当时电力体制改革方案能不能出台的一个焦点问题,社会上也很关注,大家提出了各种建议。有主张分开的,也有主张不能分开的,各抒己见。我们搞过很多大的研讨会,也请了很多国外的咨询机构和能源机构,比如高盛、美国剑桥能源研究所都来过,别的一些国家也介绍了他们电力管理的经验。
大多数的研讨会我都参加了,我看研讨会的模式都基本一样,张三这么说,李四那么说。现在回忆起来,我觉得全世界各国电力管理模式没有哪个是完全一样的。并不是说某个模式大家公认是最好的,每个国家都能遵循的模式是没有的。包括西方国家,英国模式和美国的一样吗?英国模式和法国模式一样吗?日本模式和英国的一样吗?都不一样。
当时各种意见鱼龙混杂,包括投行也纷纷来做工作,比如高盛、摩根士丹利等,他们好像很懂行,告诉你应该如何如何,实际上他们是想以后帮助这些企业上市,更主要的是在寻找商业机会和经济利益。现在回想起来,某些投行只是揣摩中国领导人的意图,如果领导人认为“一张网”好,他就往“一张网”说,如果领导说“多张网”好就往“多张网”说,其实他们并不懂。为什么他们不懂?不是他们没有这个知识,正如我前面说的,全世界没有任何一个电力管理模式是完全一样的、可以借鉴的,都是各有特色,也各有利弊。
江泽民总书记亲自过问并要求:“compromise”
由于在电网问题上争议很大,电力体制改革搞不下去,江泽民总书记也亲自过问电力体制改革:为什么到现在还没有改成?到底有什么阻力?分歧在哪里?他直接打电话给曾培炎同志,当时我就在旁边。
曾培炎同志如实报告了电力体制改革设计方案中的一些意见,实际上最后就集中到“一张网”还是“多张网”的问题上了。江总书记听了以后,说了一句英语“compromise”,大概的意思是要把这两种意见相互妥协,再协调一下。
为什么后来变成了国家电网和南方电网?由于当时已有从天生桥(编者注:天生桥水力发电总厂,位于贵州省兴义市)向广东送电,有了从西南部往广东送电的雏形。在电力体制改革之前,实际上已经开展了一系列西电东送工作,在此基础上,已形成了云南、贵州、广西、广东联网的雏形。所以说后来形成的国家电网、南方电网是各种意见,包括高层领导意见协调统一的结果,也是根据当时中国电网的状况作出的决定。

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